關於大氣污染防治工作調研報告

關於大氣污染防治工作調研報告

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全國人民代表大會常務委員會：

根據全國人大常委會2009年監督工作計劃，4月份召開的十一屆全國人大常委會第八次會議將聽取和審議國務院關於大氣污染防治工作情況的報告。為配合此項工作，全國人大環資委成立了由蒲海清副主任委員為組長，汪紀戎、倪嶽峯副主任委員為副組長，汪光燾主任委員、包瑞玲、許健民、張興凱、張洪飈、孟偉、顧逸東、蔣莊德等委員參加的調研組。全國人大常委會對調研工作非常重視，陳至立副委員長親自參加了廣東調研，實地考察了廣州、佛山和珠海的有關工業企業大氣污染防治、機動車污染防治和環境監測站建設等情況，並對加強大氣污染防治工作提出了重要意見。為做好議案辦理工作，我委還邀請提出有關議案的全國人大代表參加了調研。今年2月至3月，調研組分4個小組，先後赴上海、福建、貴州、重慶、廣東、山西和陝西7省(市)進行了深入調研，並對北京市有關情況進行了解。赴地方調研前，調研組聽取了國務院有關部門的彙報，並請各省(區、市)人大環資委協助提供了相關材料。調研結束後，全國人大環資委召開了全委會，聽取了環境保護部代國務院擬的報告稿，並提出了相關意見。現將調研情況報告如下。

一、 大氣污染防治工作取得積極進展

國務院對大氣污染防治工作高度重視，將“十一五”期間實現全國二氧化硫排放總量削減10%列為國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要的約束性指標。近年來，圍繞落實污染減排目標，國務院有關部門和地方認真貫徹落實《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等大氣污染防治相關法律，從經濟結構、產業結構調整入手，採取了一系列政策措施，加大治理力度，在應對國際金融危機同時注意到大氣污染防治，取得了積極進展，主要表現在以下方面。

(一) 全國大氣環境質量狀況基本穩定並部分好轉

大氣主要污染物濃度逐年下降。2008年全國二氧化硫排放總量比2005年減少8.95%，污染減排取得重要進展。2008年全國城市空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物和二氧化氮年均濃度較2005年分別下降了16.7%、14.9%和3.7%。酸雨發生面積和影響範圍沒有明顯變化。

多數城市空氣質量有所好轉。2008年，全國監測的519個城市中，城市空氣質量達到二級標準的城市從2005年的60.3%增加到76.8%，劣於三級的比例從10.6%下降到1.4%。全國113個環保重點城市空氣優良天數比例持續增加，平均達到90.5%，較2005年增加5.8個百分點，提前完成了環保重點城市“十一五”規劃目標。

重點地區大氣污染治理成效顯著。近年來，北京、山西等大氣污染治理的重點地區空氣質量明顯改善。北京市為確保奧運空氣質量，共實施了14個階段200多項大氣污染防治措施。奧運期間，北京市和周邊地區共同實施區域聯防機制，確保了奧運期間空氣質量全面達標。山西省2005年大氣環境質量在全國倒數第一，大氣污染問題受到廣泛關注。近幾年，山西省採取一系列有力措施，大氣環境質量明顯改善。全省二氧化硫排放量從2006年起連續三年持續下降，到2008年已完成“十一五”二氧化硫減排任務的97.8%，減排進度和減排量均在全國名列前茅。

(二) 工業大氣污染防治取得積極進展

重點行業減排效果明顯。通過實施脱硫電價政策，火電廠脱硫工程取得積極效果。2008年底，全國投運的火電脱硫設施已達3.63億千瓦，佔全部火電機組的60.4%，形成脱硫能力約1000萬噸/年。各地嚴把環境准入關，加快淘汰落後產能。近三年來，全國累計關停小火電3420萬千瓦，佔“十一五”關停目標的68.4%，每年節約燃煤4300萬噸，減少二氧化硫排放73萬噸，減少二氧化碳排放6900萬噸。

清潔生產穩步推進。上海市把清潔生產作為促進產業發展方式轉變的重要措施。通過三輪“環保三年行動計劃”的實施，清潔生產已從工業系統擴大到所有產業領域。廣東、福建等地都對污染嚴重企業開展了清潔生產強制審核。全國近9000家企業實施了清潔生產方案，削減污染物10%以上。

能源利用效率進一步提高。近三年來，單位國內生產總值能耗共下降10.08%，相當於累計節約和少用能源約2.9億噸標準煤，減少二氧化硫排放329萬噸。鋼鐵企業焦爐、高爐和轉爐煤氣的回收利用率提高到97.8%、93.5%和90.98%。

(三) 城市大氣環境綜合整治成效明顯

城市集中供熱基礎設施建設加快。近年來，各地加大取締和改造燃煤鍋爐力度，實施熱電聯產、集中供熱等措施，污染排放得到大幅削減。陝西省拆除燃煤鍋爐3000多台，實施“氣化陝西”工程，2008年10個設市城市空氣優良天數平均達到321天，比2005年提高60天。2008年，全國集中供熱面積達到30億平方米，為改善城市大氣質量發揮積極作用。

清潔能源使用量逐步提高。2008年全國水電、核電和風電等清潔能源使用量較2005年增長37.2%，天然氣用量增長61.4%，相當於減排二氧化硫240萬噸。大中城市普遍推行清潔燃料代替燃煤。北京市從1998年到2008年的10年間，對9.4萬住户實施“煤改電”，較好地解決了低空污染問題。重慶市投資40億元對燃煤鍋爐、工業爐窯等用天然氣代替燃煤，年減少燃煤200萬噸，削減二氧化硫排放量11萬噸、可吸入顆粒物5.7萬噸、氮氧化物1萬噸。通過推廣清潔燃料，優化了居民用能結構，減少了對大氣的污染。

建築揚塵污染有效抑制。建築工地揚塵是城市顆粒物污染的來源之一。西安等地通過綠化覆蓋、地面硬化、加強管理等措施，有效控制了城市揚塵的產生和排放。上海市建立了揚塵污染監測網絡和信息系統，劃定了728平方公里的揚塵控制創建區，全市區域降塵量平均下降了20%。2008年，城市綠化覆蓋率達到36%，有效抑制了城市揚塵污染。

(四) 機動車污染控制得到加強

環保標準不斷完善。國務院有關部門頒佈和修訂了20多項機動車排放標準，形成了較為完備的排放標準體系，有效遏制了新生產機動車污染排放。完善汽柴油車技術標準，制定乘用車燃料消耗標準，鼓勵環保節能汽車發展，促進了汽車產業的技術升級。我國用3年時間實現了從國0向國1標準的過渡，現已開始實施國Ⅲ標準，北京等城市率先實施國Ⅳ標準。

機動車污染控制制度有效實施。全面實施新生產環保達標車型核准制度，加大對新車檢測力度。部分城市實施了環保標誌管理，加大淘汰高排放老舊車輛的力度。近三年來，上海市共報廢更新公交車8000多輛。提高車用燃油品質，淘汰含鉛汽油，部分城市全面供應使用國Ⅳ標準車用燃油。廣州、貴陽、西安、重慶等城市對公交車進行了“燃油改氣”工作。深圳市率先在國內建成使用機動車排氣檢測監控管理信息系統，對26家機動車安全性能檢測站進行聯網監控。

公共交通建設不斷加快。全國大中城市普遍設立公交專用線，公共交通體系不斷完善。北京、上海、重慶、廣州等城市將發展地鐵和輕軌建設作為“十一五”城市交通發展的重點，有效緩解了交通擁堵，減少了機動車污染排放。2008年，上海市軌道交通運營線路長度達264.3公里，日均客運量達308萬人次，比上年增長38.2%，公交專用道達86.2公里。

(五) 大氣污染防治相關法律法規逐步健全

大氣污染相關法律逐步健全。近年來，全國人大常委會根據經濟社會發展情況，加快制定或修訂了《大氣污染防治法》、《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《循環經濟促進法》等與大氣污染防治相關的各項法律，為減少和控制產生污染物提供了有力的支持。不少地方完善了配套法規建設，浙江、天津、深圳等省市都出台了大氣污染防治條例，增強了法律針對性和可操作性。

配套法規、規章和標準不斷完善。國務院頒佈了《排污費徵收使用管理條例》等法規。國務院有關部門制定了《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》、《汽車排氣污染監督管理辦法》等規章，出台了《環境空氣質量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《車用汽油有害物質控制標準》，制定了《火電廠大氣污染物排放標準》等重點行業大氣污染排放標準，污染物排放標準體系逐步建立。廣東、上海、山東等地還制定並實施了嚴於國家標準的地方污染排放標準，加大了大氣污染治理力度。

二、 存在的主要問題

我國長期以煤為主的能源結構造成了大氣污染防治工作的難度加大，歷史欠賬增多，加之長期形成的粗放式增長方式沒有得到根本轉變，隨着經濟快速發展，一次能源消費量增長迅速，產生大量新增污染物排放，同時，產業結構調整緩慢進一步加大了大氣主要污染物削減難度，致使二氧化硫、氮氧化物、煙塵和粉塵等煤煙型污染物排放量居高不下，成為產生大氣污染問題的主要因素。近年來，隨着城市化和工業化的加速發展，細顆粒物、臭氧、揮發性有機物等新污染物危害日益凸現，可吸入顆粒物已經成為城市空氣最主要的污染物。當前，新老污染交錯，大氣污染防治工作面臨的情況極為複雜，任務極其艱鉅。

(一) 大氣主要污染物治理仍然任重道遠

以煤為主的能源結構對大氣環境質量改善造成巨大壓力。燃煤是我國大氣環境中二氧化硫、氮氧化物、煙塵和粉塵等污染物的主要來源。“十五”以來，我國煤炭消費量從15.2億噸增加到27.4億噸，增長80.3%，平均每年增長2.1億噸。偏重的工業結構加大了大氣污染物削減難度。2008年我國重工業增長13.2%，6大高耗能行業增加值同比增長10.0%。雖然全國前三年已經完成“十一五”二氧化硫減排任務的89.5%，但各地任務的完成情況進度不一，有些地方任務完成尚未過半。目前，在全國現役燃煤機組脱硫設施投運比例已經過半的情況下，“十二五”期間進一步減排二氧化硫的難度增大。氮氧化物對大氣環境質量的影響逐漸增加，控制氮氧化物的要求日益迫切。

(二) 大氣污染的區域型、複合型特徵加重

區域大氣污染出現惡化趨勢。城市能源大量消費造成多種污染物高強度集中排放。城市集羣現象加劇了污染物在不同城市間擴散，導致污染區域逐步擴大。據環保部門分析，通過氣流輸送進北京市的污染負荷佔總負荷的30%。當前，酸雨、臭氧污染和細顆粒污染突出表現為區域性大氣污染。據氣象觀測顯示，近年來我國長三角和京津冀地區的區域性光化學污染嚴重，珠三角地區灰霾天氣日趨嚴重。2008年，珠三角地區平均灰霾天氣在100天以上。在這種情況下，僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染的防控措施，不僅治理成本高，而且難以有效地降低污染程度，區域聯防聯控的管理機制亟待建立。

空氣質量評價體系已不適應發展需要。我國採用空氣污染指數表徵城市空氣污染程度和空氣質量狀況，現行對城市空氣質量評價僅用二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物三項指標。在《環境空氣質量標準》確定的衡量空氣質量標準的9種污染物中，只有少數城市開展了一氧化碳、臭氧等污染物監測，其他污染物僅進行選擇性監測。目前，我國大氣污染已經從煤煙型污染演變為煤煙型和氧化型複合污染。PM2.5、臭氧、揮發性有機物等污染物相互耦合，經過二次反應後形成高濃度細粒子污染，造成空氣能見度降低、地面臭氧濃度升高、大氣氧化性增強，已成為產生灰霾、光化學煙霧的主要原因。由於對大氣環境質量影響較大的PM2.5等部分污染物未納入評價體系，造成環境部門公佈的空氣質量數據不能客觀反映大氣環境質量狀況，所公佈的空氣質量等級往往又與公眾的感受有較大差距。

(三) 機動車污染對城市大氣環境質量影響日益突出

機動車尾氣排放量增長迅速。從2003年到2008年，我國汽車保有量從2421萬輛增加到6467萬輛，增長了1.6倍。據統計，2008年，機動車尾氣排放成為大城市空氣污染的重要來源，氮氧化物排放量佔總量的50%，一氧化碳佔85%。近年來，機動車銷量增長迅速，2008年汽車產量達到934萬輛，但1.3升以下排量汽車份額僅佔25%左右。機動車尾氣排放的氮氧化物和揮發性有機氣體形成的光化學煙霧日益嚴重。在煤煙型污染得到初步控制的情況下，機動車污染對城市大氣環境的影響更加突出。

機動車污染防治缺乏統籌協調。機動車污染防治包括在用車檢測、車用燃油及添加劑管理、車輛報廢與回收等多個環節。由於缺乏有效地協調機制，管理部門間職責交叉、權責脱節，尚未形成綜合管理的合力，影響了機動車污染控制的效果。由於檢測技術落後、成本高等原因，法律關於環保部門對在機動車停放地進行環保檢查的規定、超標車輛不得上路行駛的制度、年檢制度等在實施中未能達到預期效果。

(四) 農村地區大氣污染問題顯現

鄉鎮工業污染問題尚未得到有效控制。長期以來，我國農村空氣質量總體好於城市地區，但鄉鎮企業點多面廣，企業集約化程度低，污染治理水平相對落後，污染排放量較大。隨着城市區域環境綜合整治工作的推進，一些焦化、冶金、建材等污染企業不斷向農村和經濟落後地區遷移，造成污染也隨之轉移。由於基層環保部門監測能力嚴重不足，對污染源的監督不夠，一些鄉鎮工業排放有味、有害氣體，嚴重影響周圍農民生產生活，由此引起的投訴明顯增多。

夏秋兩季大量農作物秸稈焚燒對周邊大氣環境也造成嚴重影響，不少地方為禁止秸稈焚燒採取嚴防死守措施，消耗大量的人力、物力和財力。

三、 加強大氣污染防治工作的建議

大氣污染防治工作黨中央重視、羣眾關心、國際關注。大氣污染不僅影響廣大人民羣眾的身體健康，也制約經濟和社會的可持續發展。解決大氣污染問題，必須努力實踐科學發展觀，堅持政府負責、政策引導，突出重點、防治並重，依法推動大氣環境質量全面改善。

(一) 進一步提高對大氣污染防治工作重要性的認識

大氣環境狀況是影響環境質量、關係國計民生的重要問題。隨着工業化、城鎮化的快速推進，能源資源和環境狀況對經濟社會發展愈益構成嚴重製約。近年來，環境問題已經成為社會各方面關注和羣眾反映強烈的問題。大氣污染產生的酸雨、粉塵、光化學煙霧等直接影響了人民羣眾的正常生產生活，一些地方發生的污染事件嚴重損害羣眾利益，酸雨污染水體影響了生態環境改善。同時，大氣流動性強的特性使大氣污染問題成為重要的區域性環境問題，也引起國際社會的關注。可以説，大氣污染問題直接關係到人民羣眾身體健康和生活改善，關係到經濟社會可持續發展，也關係到我國的國際影響和對外交往。因此，必須充分認識大氣污染防治工作的重要性，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、維護羣眾利益，把解決大氣污染問題作為檢驗政府執政能力的重要內容，切實抓緊抓好。

(二) 切實加強宏觀調控改善大氣環境質量

嚴格環境准入制度。加大產業結構調整力度，把環境影響評價制度作為從源頭防治大氣污染的根本措施，大力推進規劃環評工作。嚴格項目審批，嚴防落後產能轉移，嚴禁高耗能、高排放和產能過剩行業盲目投資和重複建設。加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，確定發展方向。新建項目必須符合國家規定的准入條件和排放標準，對已無環境容量的區域禁止新建增加污染排放量的項目。

加強產業政策引導。建議國家通過產業政策，引導地方政府和企業從重視經濟增長速度轉變為重視經濟發展質量，在重視GDP增長的同時更加重視環境保護。建議國家從長遠戰略考慮，出台支持小排量、低污染汽車生產和銷售的導向性政策，提高小排量汽車市場份額。解決燃油清淨劑強制添加政策與自願選擇政策不一致的問題。大力推進潔淨煤技術的運用，提高原煤洗選比例。

重視經濟政策支持。建議國務院有關部門加快完善落後產能退出的補償政策，引導加快淘汰落後產能。儘快落實國家2007年提出的關於提高二氧化硫排污費徵收標準的政策。研究制定氮氧化物污染防治經濟政策。

注重調整農村能源結構。近年來國務院有關部門對農村能源結構調整取得積極進展，但距離滿足需要還有差距。建議國家在總結經驗的基礎上，進一步加強指導，加大對農村沼氣建設的投入力度，解決農村能源緊缺的問題，減少農村生產和生活用煤帶來的污染排放。

強化企業和公眾環保責任。做好大氣污染防治工作不僅要落實地方政府的減排責任，也要強化企業和公眾的環保責任，明確企業減排的主體地位。既要鼓勵企業依法治污，又要加大對違法行為的懲罰力度。要加強宣傳教育，提高公眾環保意識，倡導公眾選擇簡約的生活方式，引導綠色生產和消費。

(三) 採取綜合措施推進大氣污染防治工作

全面落實與大氣污染防治相關的各項法律。近年來，涉及大氣污染防治的法律陸續出台或修改，為大氣污染防治工作提供了重要的法律依據。當前，要把《大氣污染防治法》的各項措施落實到位。同時，要進一步落實《環境影響評價法》、《節約能源法》、《可再生能源法》和《循環經濟促進法》等相關法律，從源頭控制污染，促進能源的節約使用和新能源的開發利用。進一步加大執法力度，加強對法律實施情況的監督檢查。

積極發展清潔能源。加快對太陽能、風能、水能、生物質能、煤層氣等能源的開發利用，並要與羣眾生活緊密結合。要重視核電的開發利用，建議國務院有關部門加大資金投入力度，加快建設進度，加強對核心技術的科研工作和安全監管，確保核電科學、健康、安全發展。推動研究建立低碳經濟試點。

加快推進循環經濟。加快建立健全有利於循環經濟發展的經濟政策體系、技術創新支撐體系、循環經濟評價指標體系等，推動循環經濟發展。推動關鍵技術創新，提高能源利用效率。組織實施清潔生產重點工藝技術示範工程，對重點行業和企業推行強制性清潔生產審核。

(四) 加強大氣污染防治的基礎建設

研究建立科學合理的大氣環境指標體系。現在大氣環境質量評價體系是1982年針對煤煙型污染建立的，雖然1996年進行了調整，但已不適應當前發展階段，不能客觀反映污染特徵與羣眾感受。建議國務院有關部門儘快修改完善環境空氣質量標準評價體系。研究建立適應區域污染特徵的區域大氣環境質量評價體系，增加臭氧、一氧化碳、PM2.5、能見度等監測指標。進一步完善大氣污染物排放標準，並隨着污染治理技術進步提高排放標準。鼓勵地方根據實際制定嚴於國家排放標準的地方標準。健全有毒有害污染物的排放標準體系，有效控制有毒有害污染物排放。儘快啟動氮氧化物污染防治工作，修訂火電廠大氣污染排放標準，嚴格氮氧化物控制要求，加快推動氮氧化物控制技術設備的國產化。

切實加強大氣環境監測能力建設。建議進一步加大對大氣環境監測技術裝備的投入力度，建立污染源監督性監測運行費用保障制度。統籌城鄉環境監測工作，加快基層環境監測體系建設，重視對農村環境監測能力建設。建議國務院有關部門加強環境監測質量管理，確保監測數據的科學性、規範性和公信力。增加市、縣大氣環境質量自動監測站點數量，科學合理佈局大氣環境質量監測站點，確保監測數據真實、準確反映城市環境質量現狀。加強對排放有毒有害氣體污染源的監督性監測，完善重點污染源在線監測制度，儘快形成大氣環境監測網絡，確保監測數據全面反映污染排放情況和變化趨勢。

(五) 進一步完善大氣污染防治法律法規

要及早落實大氣污染防治法的修訂計劃。進一步完善總量控制制度，明確各級政府在大氣污染物排放總量控制工作中的職責和分工。建立健全排污許可證制度，明確將排污許可證作為企業准入的重要條件，禁止無證排污或不按規定排污。進一步理順環保與公安、交通管理和質檢等機動車管理相關部門的關係，在法律中明確各部門職責分工，形成合力。加快出台高排放車輛污染治理的法律措施。建立區域污染聯防聯控機制，構建區域空氣污染綜合防治體系，預防和控制區域性大氣環境污染。加強氣象部門與環保部門的監測網絡的數據共享和會商。進一步細化對重大環境污染事故刑事犯罪構成特徵和認定的方式方法。增強處罰力度，提高處罰額度，對造成嚴重污染的直接責任人追究法律責任，增強法律威懾力。