![農地金融制度的組織結構創新研究]( "農地金融制度的組織結構創新研究")
摘要：文章通過對國外典型土地金融制度的創立背景、組織結構和主要經營業務的研究，分析出其可借鑑的經驗及應用到我國時存在的問題，同時結合我國實際，得出符合我國國情的土地金融體系的構建設想。提出利用現有體系，由農業發展銀行承擔土地抵押貸款業務，由分佈廣泛而深入的農村信用社承擔土地流轉業務。二者相互配合，綜合經營，共同促進我國農村生活和生產方式的轉變。
關鍵詞：農地金融制度；
組織結構；
土地抵押貸款；
土地流轉
一、國外土地銀行的發展實踐狀況及存在的問題
（一）美國土地銀行
20世紀初，美國以農產品過剩為特徵的農業危機頻繁爆發，農業的發展不能再單純依賴市場機制。1916年政府扶持建立了聯邦土地銀行，對農業實施有效控制。美國土地金融體系採用的是自上而下的組織機構體系。12個農業信用區都設有聯邦土地銀行，是土地金融體系的主體。農業貸款合作社是由借款農民所組成的團體，也是聯邦土地銀行的基層組織，在農民與聯邦土地銀行之間起到橋樑作用，直接面向農户辦理各項貸款。
（二）瑞典土地銀行
20世紀初，為了抑止由本土移居美國的大規模的移民潮，瑞典政府決定建立土地銀行以便為民眾提供大量合理價位的土地和房屋，從而實施土地儲備。瑞典土地銀行的運作過程一般由土地收購、土地存儲和土地出讓等程序組成。土地銀行將具有升值潛力的土地收歸國有，整理後的土地用於社會公共設施建設。同時，土地銀行也是政府幹預土地市場、制止私有壟斷土地的重要手段，在市場土地價格過高時拋售土地，地價過低時吸納土地來調控土地市場。
（三）南非土地銀行
在推動農業發展的過程中，南非面臨的最突出的問題就是農業二元結構問題。為了加大對農業的資金投入，緩解影響農業發展的制約因素，南非於1912年成立了土地銀行。南非土地銀行是政府全資擁有的農業開發性金融機構，實行董事會領導下的CEO負責制。目前，南非土地銀行主要對農業經濟中的所有部門提供融資支持，提高農村教育發展水平和農民就業能力，為政府制定的土地再分配規劃和農村一攬子可持續發展規劃提供支持等。
（四）國外組織機構設置中可借鑑的經驗及存在的問題
美國、瑞典及南非三國的土地銀行是各國不同形式土地銀行的代表。以美國為代表的土地銀行最顯著的特徵是農地抵押貸款。銀行體制與合作社體制的結合有利於資金的籌集和業務的開展，其延伸到鄉鎮的眾多分支機構也非常適用於我國的農村人口比例大，分佈廣泛的國情。以瑞典為代表的土地銀行主要經營業務是土地儲備及分配，起到土地資源優化配置的作用。其政府的主導作用和明確的政策性對我國城市土地儲備和規劃以及農村土地流轉都有很強的適應性。南非土地銀行為所有的農業部門提供融資支持，着力於農村可持續發展的思路非常有利於發展中
國家解決農業發展水平低，缺乏長期資金的問題。
德、美、法、日等國土地銀行主要開展土地抵押貸款業務，這些國家農業規模化經營和現代化程度較高。而我國農業發展水平較為低下，現代化經營有待提高。家庭聯產承包責任制也使農地經營分散零碎，規模化經營程度低。農業資金需求量小且較為分散。同時，大量農民放棄效益較低的土地經營進城務工，大片土地拋荒，但又沒有規範的流轉機制，造成土地資源的極大浪費。
瑞典、荷蘭等國的土地銀行較為側重於土地資源的調配方面，比較適用於我國當前農地拋荒、土地流轉不規範的國情。但我國農地金融發展水平不夠，農業貸款多為短期，而且數額較小。如果單純的將其轉植於我國，就容易出現貸地農户或企業資金不足、土地經營運轉困難的問題。
二、我國農地金融概況及存在的問題
（一）我國農地金融及農地流轉概況
我國現行的土地承包制使原本稀缺且不斷減少的耕地在人口的增長中不斷地被細分，嚴重阻礙了以土地集中規模經營為特徵的農業現代化發展進程。許多旨在促進農地使用權市場的發育、推動農地流轉的法規和政策並沒有達到其預期效果。這在相當程度上制約我國農業的發展和和諧社會的建設。
當前，我國農業銀行、農村信用社等金融組織發放的貸款基本上都是短期貸款，如化肥、農藥、種子等農業生產資料貸款、農產品購銷貸款等，而較少涉及中期貸款，如農地的開發與改良、興修水利、購置大型農業機械等。而且貸款數額有限，不能適應土地長期開發建設的需要，嚴重地阻礙城市地產市場的發育與以農村規模商品農業為標誌的現代農業的發展。
（二）案例：寧夏“土地信用合作社(土地銀行)”的發展情況
2006年，平羅縣委發佈了《關於推進農村土地信用合作社建設的通知》，搞土地信用合作社試點。《通知》提出，農村土地合作社可分為“集體所有制”、“股份制”、“社團法人制”三種，以鄉鎮或村為單位成立註冊。截至2007年底，寧夏平羅縣已成立了30個“土地信用合作社”。
寧夏平羅縣的“土地信用合作社”經營的主要是土地，因而被農民形象地稱為“土地銀行”。農民自願把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農民支付“存地費”，合作社再把土地“貸”給經營大户或企業，並收取“貸地費”。
以平羅縣黃渠橋社為例，該社的最高權力機構是村民代表大會。管理機構為理事會和監事會。理事會是村名代表大會的執行機構，對村民代表大會負責。監事會是該社的監督機構。“土地信用合作社”的政府責任機構是“縣新農村建設專項辦公室”，業務監管工作由縣農牧局農經站負責。
《通知》規定，“土地信用合作社”在試點期間開展土地和資產評估的，評估費用從縣發展集體經濟基金中支列。同時，縣政府為每個農村“土地信用合作社”安排3萬-5萬元的啟動資金，作為縣政府的入股資金。在農村“土地信用合作社”盈利後可以轉讓該股權或者退出。
在成立“土地信用合作社”的同時，寧夏審批設立農村資金互助社，成立農村資金物流調劑中心。物流調劑中心的業務範圍為：在社員間推行資金融通、物流調劑；
計劃以融資租賃和專項貸款兩種方式辦理涉農貸款。
（三）我國組織機構設置中可借鑑的經驗及存在的問題
我國寧夏、海南、武漢、浙江等省市都曾相繼建立過土地銀行，其功能與作用同土地儲備機制相似，起到合理利用土地資源的作用。“土地信用合作社”組織結構較為簡單，但由於其機構深入農村，貼近農民，能夠對農地流轉起到實實在在的作用。“土地信用合作社”和“農村資金互助社”的同時設立保證了土地流轉和規模經營所需資金的綜合經營，值得其他地區借鑑和學習。
農村資金互助社可以為農地經營提供物質資金基礎。但規模化經營所需的大量資金仍無處可貸，貸地者的資金問題還是沒有解決，正規金融還沒有起到關鍵的作用。另外，我國本來就有分佈廣泛而又深入農村的農村信用合作社，也有專門的政策性銀行：農業發展銀行。拋棄這些現有的金融機構不用，再另起爐灶成立“土地信用合作社”和“資金互助社”未免有點資源浪費，也會引起各機構業務經營重複混亂的局面。
三、農地金融制度組織結構創新
（一）農地金融制度的設計
土地銀行是各國農地金融制度的核心和主體。在此，主要通過對土地銀行體系的設計來完成土地金融制度的構建設想。
從運行成本來説，先成立基層合作土地銀行，再建立縣市土地銀行聯社，然後再向上發展成立土地銀行總社，要維持這樣龐大的機構正常運轉，運行成本就會非常高。再者，從資源配置效率來説，放棄現成的存量資源而一味重新設立機構會造成資源浪費。中國現有的農村金融體系主要由農業銀行、農業發展銀行和農村信用社組成。農業銀行在商業化轉軌時期，業務呈現非農化態勢，基本上已退出農村金融市場；
農村信用社本身已承擔土地流轉業務，如果再加上農地抵押貸款業務，不僅其組織結構不能適應大額資金的運作，而且還會引起各機構定位模糊，功能混亂的後果。
農地抵押制度的推行是以發達的土地流轉市場為前提條件的，如在越南南部，有比較發達的農田交易市場，商業銀行願意以農田作為抵押來貸款。北部土地市場發育不完全，當地銀行只願意以農民的房屋作為抵押貸款。因此，農地金融制度的發展、壯大必須以農地制度改革創造的資金、土地需求為基礎，沒有土地的流動，農地金融機構就無法生存。
綜合以上考慮，我國農地金融制度的組織體系可以利用現有的農業發展銀行和農村信用合作社來構建。由政府出面，指定由農業發展銀行來承擔農地金融，並撥給一定款項作為資本金，協助其轉型，擴大業務經營範圍，開展長期和短期農地抵押貸款業務併發行土地債券。為農民購置大型農機設備以及種子肥料等提供資金支持。農村信用社分佈廣泛，生存發展在農村，以農村為“軸心”運作；
而且農村信用社已積累了比較豐富的農村金融工作經驗並掌握了其運行規律。所以，將農村信用社納入土地銀行體系，作為土地銀行的基層組織，從事土地流轉業務，合理配置農村土地，同時利用其與農村、農民的緊密相連和深入瞭解為土地抵押貸款打下土地評估和信用評估的基礎，為抵押貸款的有效開展提供業務支持。
農地金融制度需要政府從法律法規、資金及税費等方面保證其資金週轉和業務的順利開展。但這並不意味着土地銀行是政府主導的機構。土地銀行體系必須引入市場機制，並且使其發揮主要作用。這樣才能促進土地銀行體系的有效經營，同時將政策制定與運營過程分開，避免了政府尋租現象。
土地銀行的土地流轉方面的業務可以參照平羅縣的做法，統一經營託管和入股土地，按質量和託管期限及市場規律分類別向（被）託管方支付利息，實現規模經營。土地抵押貸款方面的業務包括接受農地使用權的抵押作為擔保，發行土地債券並負責還本付息；
貸放以農地使用權作抵押的長期低息貸款。
土地銀行是土地金融制度的核心和主體，無論是融資業務還是流轉業務，都離不開土地這個中心，其宗旨是盤活農村土地使用權，為農村土地經營提供資金支持，促進土地有序流轉及集約化經營。土地銀行的經營對象既包括資金也包括土地，其資金業務範圍較商業銀行小，但政策性較商業銀行強。
（二）制度保障
我國農村信用體制範圍非常有限，覆蓋面積窄。構建適用於農業信貸系統的信用體制，才能為農業信貸和長期、抵押貸款提供製度保障和風險控制依據。
要將失地農民社會保障體系建設與農地抵押制度和農地流轉制度同步推進。土地是農民的最後保障，如果不能將實地農民的社會保障工作做到位，不僅不利於農村剩餘勞動力的轉移，也不利於農地抵押制度的推行。
政府應加快相關法律法規的建立和完善，制定抵押貸款法和土地使用權流轉法等法律法規，使土地銀行的業務開展有法可依、有章可循，規範經營，控制風險。
農村信用社的土地流轉業務可以為農發行的土地抵押貸款提供土地評估和信用評估的基礎和資料。另外，農户無法償還貸款時，銀行將取得已抵押的土地使用權，為了其盈利及資金需要，農發行在一定期限內必須將土地使用權有償轉讓。因此，兩種業務的緊密配合非常重要。同時，評估及風險控制部門等各組織的共同配合協調才能保證整個土地金融系統的正常運行。
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（作者簡介：黃桂英，河海大學商學院研究生；
指導老師葛久研，河南大學商學院教授）
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