關於經濟欠發達地區法院人才流失現狀的調查報告

　　 關於經濟欠發達地區
　　 法院人才流失現狀的
　　 調　查　報　告
　　
　　 湖南省××市中院課題組
　　
　　 在內地，由於改革開放力度不夠，那些經濟不夠發達地區的法院，其人才流失現象非常嚴重，並已經引起最高層的關注。今年，最高人民法院將內地法院人才流失問題作為重點調研課題之一。××市作為內地經濟欠發達地區，法院人才流失情形較為突出，並已經成為影響該地區法院深化改革和向前發展的一個緊迫性問題。為了確保法院改革和發展進一步順利進行，××中院組成了專門課題組，對全市法院人才流失情況及隊伍現狀進行了統計調查和分析，並在認真分析的基礎上，針對流失原因和隊伍現狀提出一些防治措施和建議。現將調查研究的情況總結匯報如下：
　　一、調查經過和主要方法
　　 為了搞好本次調研，××中院高度重視，動用二級法院的力量共同完成。首先，成立專門課題調查小組，進行專門調研；其次，動員全市9縣3區共12個基層法院初步進行摸底調查，以便全面掌握全市法院人才流失情況及隊伍現狀的第一手資料；最後，進行深入調查瞭解，找出法院人才流失的主要方向和原因，並通過仔細分析隊伍的現狀，研究出一些對策，最終形成了此調查報告。
　　 一是成立課題調研小組，研究出調查的總體思路、範圍和方向。課題組由中院黨組成員、政治部主任＃＃＃任組長，研究室主任◆◆◆為副組長，並在一基層法院挑選一名調研專幹為成員。課題組確定了調查提綱，設置出統計表格和問卷，從調查人才流失的時間、範圍、方向、原因、隊伍現狀及人才流失現象對當前在崗中青年法官的心理影響等六個方面着手調研。
　　 二是在全市範圍內開展大規模的調查研究。4月上旬，市中院正式下文通知各基層法院按設計的表格正確統計數據，然後對全院三十五歲以下青年在崗法官進行不記名問卷調查，並要初步形成調查彙報材料，於4月18日前，將所有材料上報中院。
　　 三是4月下旬，課題組將各基層法院上報的數據進行了全面彙總，爾後，又深入到人才流失現象較為典型、極具代表性的一個基層法院進行重點調研。
　　 四是通過採取表格統計分析、問卷調查及點面結合等方法，進行調查研究，終於較為準確地找出了當前內地經濟欠發達地區法院人才流失現象的主要原因，以及應當如何解決這些不利因素，進而提升目前法院人才素質，提出一些建議，以供領導決策時參考。
　　二、經濟欠發達地區法院人才流失現狀及思考
　　（一）人才流失情況統計與分析。
　　 全市共12個基層法院，其中有9個上報了數據和材料。首先，我們對9個基層法院上報的數據進行統計，1999年至200X年共5年時間，法院共流失人員55人（不含離、病、退休及辭退人員），其中具有法官資格者42人，其他人員13人。在流失的法官人員中，全日制法律本科成員9人，其他學歷者33人。通過上述數字顯示，我們可以得出：法院的人才流失，主要是高素質法官隊伍的流失。
　　 然後，我們從流失的主要方向上來看：流向黨政機關31人，其中法官25人；流向沿海地區7人，其中法官6人；考取碩士研究生7人，均為法官；流向高薪企、事業單位2人，其中法官1人；流向律師行業1人，為法官；流向其他方面7人，其中法官2人。在以上6個方面中，法院人才流失的主要方向依序為黨政機關、沿海地區及考取研究生。
　　 其次，我們從流失年份上來看：1999年流失人員12人，均為法官；2000年流失人員15人，其中法官6人；200X年流失人員8人，其中法官7人；200X年流失人員6人，均為法官；200X年流失人員14人，其中法官11人。在5個年份中，以1999年、2000年、200X年流失幅度較大，其中1999年與200X年法官流失人數均超過10人。然而2000、200
　　1、20XX三年法官流失數量基本持平，均在6－7人左右，但到200X年流失又忽然增至11人，可見當前法官流失量又呈上升趨勢。
　　 最後，我們從流失率方面看：9個基層法院現有在崗人員共計728人，其中法官397人，全日制法律本科成員23人，由此，我們可以得出法院人才流失率為7%，其中法官人才流失率為11%，其他人員流失率為4%，而全日制法律本科人員流失率高達28%。很顯然，法院人才流失的總體趨勢，是人才素質越高，流失量越大。
　　（二）法院新增人員統計與分析。
　　 1999年至200X年，9個法院共新增人員64人，其中新增法官8人，具有法律本科學歷者36人。其中1999年新增23人，沒有新增法官；2000年新增12人，其中新增法官1人；200X年新增13人，其中新增法官2人；200X年新增6人，其中新增法官4人；200X年新增10人，其中新增法官1人。從近5年新增人員統計數字來看，具有法官資格的人員相對非常少，尤其與法官流失量相比，相差5倍以上，並且其他新增人員素質情況又如何呢？從其中一個基層法院的彙報材料上看，五年來，該院共調入4人，其中1人是照顧解決交流領導幹部家屬，1人是高等院校畢業生，2人是轉業軍人。因此，即使是《法官法》修改之後，法院人才隊伍仍未有明顯提高，高素質法官人才准入得到控制，其他低素質人才大量湧入，這種怪現象的出現，與法院人才准入機制的缺陷有着莫大的關係。
　　（三）法院人才流失原因調查研究。
　　 法院人才流失為何會如此嚴重（這裏主要是流失量與新增量相比較而言）？為了查明其原因，我們動用了集體智慧，主要通過對三十五歲以下青年法官進行了問卷式調查來了解。因為人的行為是受人的思想控制的，要想了解法官不想呆在法院，只想往外走，就必須得了解其切身感受和真實的想法，而法院流失人員絕大部分是一些中青年法官，故而瞭解目前在崗的三十五歲以下青年法官的思想動態，是找出法院人才流失原因最佳的途徑，是尋求對策的實事依據。
　　 9個縣、區基層法院共對87名三十五歲以下青年法官進行了問卷調查，發放問卷87份，收回問卷60份。問卷內容共涉及八個方面。下面先將這60份問卷所回答內容進行彙總。
　　1、對當前法院各項因素的看法（滿意程度）：①政治待遇滿意1人，基本滿意6人，不滿意53人；②經濟待遇基本滿意6人，不滿意54人；③社會地位滿意3人，基本滿意25人，不滿意32人；④工作環境滿意8人，基本滿意17人，不滿意35人；⑤生存環境滿意4人，基本滿意21人，不滿意35人。
　　2、對各項因素中最不滿意的典型事例：95%認為政治待遇太低，與鄉鎮機關都無法比，有的提出“副科級是個寶，不到退休撈不到，甚至退休都撈不到。”
　　3、符合條件時願往發展的方向：①沿海經濟發達地區法院44人；②黨政機關10人；③高薪企、事業單位18人；④專職律師7人；⑤考碩士研究生7人；⑥安心本職工作3人。
　　4、對當前法院人才流失的看法：90%認為是大勢所趨，是人往高處走，水往低去流的必然結果。
　　5、法院人才流失的根本原因：被調查者普遍認為政治、經濟待遇低、司法不獨立、能力得不到發揮，難以體會到成就感。
　　6、對防止法院人才流失的建議：①提高政治、經濟待遇；②落實法院憲法地位，實現司法獨立。
　　7、對法院人才現狀的看法：①法官整體素質不高，良莠不齊；②複合型人才太少；③高學歷、高素質人才少；④中青年法官少，有些法院開始出現人才斷層。
　　8、提升法院人才素質的建議：①精練法官員額；②強化法官培訓；③建立健全人才引入機制。
　　 通過對60份問卷的彙總統計，我們可以得出幾個事實。
　　1、經濟欠發達地區法院的社會地位不高、經濟待遇低下、人才吸引力不夠，在被調查的人員中，88%的法官認為政治地位差，90%的法官認為經濟待遇差。
　　2、法官的處境較為艱難，思想壓力、工作壓力、生活壓力都很大，思想極不穩定，在被調查者之中，僅有5%的法官能安心本職工作。
　　3、法院人才現狀堪憂，高素質、複合型法官少。中青年法官開始出現斷層。
　　4、法院人才機制不健全，高學歷、高素質的人才不想進來，低學歷、低素質的人才出不去，導致人才青黃不接的現象日益嚴重。
　　 通過對人才流失數據的統計與分析，並根據所得出的四個事實，再結合歸納被調查法官的看法和觀點，我們可以得出內地經濟欠發達地區法院人才流失的主要原因有：
　　1、人民法院的憲法地位沒有得到有效的落實。其具體表現在，法院的司法獨立仍是一句空話，司法權受到行政權的有力挑戰，司法機關的經費由政府供給，人員編制由政府決定，工作條件的改善、物質裝備的更新須經政府批准，政府掐住司法機關的脖子，司法想獨立皆不能。因此，權大於法，權干預法，司法根本無法獨立，故而地方保護主義的滋生，關係案、人情案的泛濫，就不可能避免。
　　2、《法官法》沒有得到貫徹落實，法官的級別名存實亡，無法穩定目前法官隊伍。其具體表現在：法院解決政治待遇沒有優勢。《法官法》雖然修改數年之久，可法官的政治待遇根本未能真正得到具體體現，在目前法院仍參照行政級別管理體制下，與黨委、政府機關相比，法院法官解決職級相對而言要困難得多。在被調查者問卷中，大部分人提出，基層法院法官要想解決副科級是非常困難的事，有的法官當庭長十多年，都無法解決副科級，倒是一般鄉鎮的公務員，一般三年左右就能解決副科級，故而心理很不平衡，一心只想離開法院。
　　3、法官的經濟待遇不是得到提高，相對而言有下降的趨勢，巨大的生活壓力下迫使高素質法官人才外流。對於經濟欠發達地區的法官而言，其每月工資與其他收入共計1000元左右，與國家統計局公佈的國家職工月平均工資1229.8元相比，相差200多元。由於國家經濟發展速度較快，國家職工月平均工資增長幅度亦大，而法官的經濟待遇增加相對較慢，以至法官的經濟待遇離平均線越來越遠。難怪，在被調查的法官中，有的提出現在每個月幾百元的工資，難以養家餬口，就別提什麼“讓法官過上比較體面的生活”了。同時，法官的經濟待遇跟不上形勢的發展，使得法官這樣一種高尚、神聖、高貴的一門職業，竟然開始受到社會上一部分人的歧視。如有法官在問卷中，對最不滿意的典型事例就是有人這麼説：“法院、法官算什麼，
　　五、六百元一個月的工資！”語氣中帶有很強烈的蔑視，相信每位法官聽後都非常氣憤和心寒。所以説，法院內有能力的人才就想跳出法院，而社會上那些高學歷、高素質的人才也不願進法院，與法院經濟待遇差，還要受到社會歧視不無關係。
　　4、法院司法環境差，法官的工作、生活壓力大，法官想留，都害怕留。目前法院司法環境不是有所好轉，而是明顯惡化。法院司法獨立的口號非常響，但卻雷聲大、雨點小，法院不僅要受黨的絕對領導、政府的經濟控制、人大有力監督，還要受新聞媒體的大量曝光和“誤導”，更要受到暴力抗法者的嚴重威脅，職業、地位及人身安全難以得到保障。法院聚集社會焦點，大事小事攬於一身，因而法官的工作壓力大、思想負擔重，緊張程度比一般黨政機關高，但政治、經濟待遇卻相對要差，故“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，或者少吃草”這樣一種違背自然生存法則事實的存在，使得法官心理害怕，想留，都不敢留下來。
　　5、法院人才機制不健全，無法培養出高素質人才，使得一些有志之士，通過自身努力，考研而出，不願意再進來。高學歷、高素質人才不願進來，中等人才素質卻提不高，低素質人才又出不去，是法院人才機制缺陷的具體表現。對於內地經濟欠發達地區的基層法院來講，高學歷、高素質人才是非常稀少的，他們根本就不屑一顧，就中級法院也很難招到高學歷、高素質的人才，如某中院連續二年招研究生學歷者，第一年還有十餘人問津，有二人報名，到第二年卻只有1人問津，無1人報名，其從基層法院遴選法官時，對其條件和要求被迫降格錄用，已嚴重影響到了法院的進一步改革和發展。因此，對經濟不發達地區的法院來講，中等學歷、中等素質的中檔次人才較多，然而，由於經費緊張，法院很少對這一絕大部分法官進行培訓、輪訓，有的法官進入法院十餘載，就一直埋頭苦幹，從未得到過正規的培訓，他們提出參加培訓也是一種福利，他們卻從未享受過，素質談何提高。既然在法院內部無法提升個人的素質，使得一些有志之士，刻苦攻讀，考研而去，不再回來，導致人才流失。
　　三、防止經濟欠發達地區法院人才流失及提升隊伍素質的對策思考
　　 法院的法官作為社會生活中主體的一員，從哲學和社會學意義上看，一方面他是社會統治秩序的特定維護者，另一方面也是社會生活中的自然人。前者決定了法官的社會組織本質，後者決定了法官的個性自然本質。其社會組織本質與個性自然本質構成法官這一特定社會角色的雙重人格載體。作為普通社會成員的法官，其行為必然會受到來自社會諸多方面的影響。前面，我們通過調查瞭解了經濟欠發達地區法院法官的思想動態極不穩定性，因而，為了讓經濟欠發達地區法院的法官隊伍建設與肖揚院長提出的法官職業化要求相適應，確保法官隊伍的穩定。我們將從以下四個方面提出一些對策：
　　（一）落實人民法院憲政地位，切實提高法官社會地位，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮鬥的目標。落實法院憲政地位，其實質就是要保證法院司法獨立，其審理案件不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。當然，我們提出的法院司法獨立並不是要法院脱離黨的領導，實現司法權與行政權、立法權相互制衡，而是要法院在黨的領導下，遵守權力機關制定的法律，接受權力機關的監督，排除來自行政機關和其他單位及個人的干涉，以確保司法權威，樹立法院威信。提高法官社會地位，就是要切實落實《法官法》的規定，國家應根據審判工作特點，儘快出台法官的工資制度和工資標準，然後嚴格按法官等級執行，不應再去套用行政級別。在英國，凡任命法官者，均會由女王授予爵士稱號，以顯示法官的身份地位，在我國，可以類似規定凡被任命法官者，可以享受某種社會榮譽或某項高規格的政治待遇，以隆法官社會地位。在前面調查法官的流失方向時，42名法官中流向黨政機關者達25人，占人才流失總量的59.5%，這一事實表明，法院政治地位差、法官社會地位低，是導致法官人才流失的最主要原因之一，所以再不盡快落實經濟欠發達地區法院的政治地位，提高法官的社會地位，內地法院人才流失就會越來越嚴重，最終導致人才枯竭。
　　（二）建立健全法院人才保障機制。該機制應從五個方面着手。第一，建立法官職業權力保障機制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯誤而受到責任追究，消除法官的後顧之憂。第二，建立法官職業地位保障機制。中基層法院法官的任命應當提級，並且法官一經任命錄用，除正常工作變動外，非因法定事由、經法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩定性，增強法官職業的神聖和尊貴。第三，建立法官職業收入保障機制。提高法官基礎工資標準，一般為公務員3至5倍，然後，再實行法官等級津貼，對精英法官增加特殊津貼。第四，建立法官職業安全保障機制。要為每位法官辦理職業安全綜合保險，增強法官抗禦職業風險的能力，切實保障其職業安全。第五，建立法官職業培訓機制。建立法官教育培訓專項經費，定期、定時對每位法官進行業務培訓，組織法官每年開展研討辯論和外出調研等活動，切實提高法官的綜合素質。
　　（三）建立法官人才流動機制。該機制分為法官職業准入機制和法官退出機制。對準入機制，就是要提高法院門檻，嚴格按《法官法》的規定條件，必須通過全國統一司法考試方能取得擔任法官的資格。退出機制就是對不合格或違法違紀不宜再擔任法官的人員，應當疏通出口將其分流出去，以保證整個法官隊伍的素質水準和純潔性。
　　（四）建立健全法官職業監督機制。要求每位法官必須在黨的領導下，主動接受人大及其常委會的權力監督、檢察機關的法律監督以及人民羣眾的民主監督，要制定既能嚴肅查處法官違法違紀行為，又能充分保障法官申訴、控告權利的機制和程序，切實維護法官的合法權益。